当前我国城镇化进程已步入由侧重外延扩张向注重内涵提质转型的历史新阶段，城市更新逐步取代了传统的粗放式开发模式，进而成为优化城市空间布局、完善城市功能品质、传承历史文脉以及保障民生福祉的核心路径。自2019年中央部署实施城市更新以来，已累计开工改造城镇老旧小区28万个，惠及1.2亿居民。2026年国务院常务会议审议通过《城市更新“十五五”规划》，将城市更新正式纳入国家战略，明确未来五年城市更新将从“大拆大建”转向民生改善、文化传承、生态优化、产业激活的多维协同升级阶段。
济南市是山东省省会、黄河流域重要的中心城市、国家历史文化名城、全国性综合交通枢纽城市，这样的城市定位决定了济南的城市更新工作既需兼顾历史风貌保护与生态基底守护，又要推动产业升级与民生改善，这在本质上兼具特殊性与复杂性。因此，如何在保护泉水生态与历史文脉的基础上推动城市更新，成为济南城市发展中需要重点研究的问题。
20世纪80年代初，陈占祥提出以“新陈代谢”为核心的城市更新理念；20世纪90年代，吴良镛创新提出“有机更新”理论；2001年，于今首次提出“城市更新”概念。国内现阶段针对城市更新的研究大多集中在有机更新、历史文化保护、存量规划以及社区治理等相关领域。随着国内城市更新建设工作的全面落地推进，近年来相关研究也开始更多关注精细化治理、公众参与等方面。但从现有研究来看，针对兼具“黄河流域重要的中心城市”与“泉水特色城市”双重特征，其城市更新问题的研究成果数量依旧比较有限。
基于此，本文以济南市为研究对象，在梳理其城市更新实践的基础上，从更新理念、实施路径、政策体系与未来发展方向等方面展开分析，总结济南市城市更新的主要特征与实践经验，为济南城市更新工作实现高质量推进提供理论依据，也希望能为其他城市更新实践提供有益的经验借鉴与启示。
济南城市更新的三重实践
济南市立足独特的自然生态格局，将生态保护与空间开发紧密结合，确立“有机更新、民生为本、文脉永续、集约高效”的核心理念，坚决摒弃大拆大建、盲目追求规模扩张的传统模式，走出一条注重差异化与精细化的更新道路。
在更新过程中，济南市严格坚守“留改拆并举，以保留提升为主”的原则，将“绣花”功夫贯穿全过程，对历史文化街区、泉水风貌区以及老城区的街巷实施保护性修缮；对普通老旧片区，采取以综合整治、微更新为主的更新方式；对危旧房屋或低效闲置地块，依法进行有序改造，最大限度保留城市原生风貌，始终秉持保泉护脉、文化优先的核心立场。
具体而言，济南的更新实践围绕以下三个维度系统展开：一是以“保泉护脉、文化优先”为前提，守住城市根脉。济南市将泉水生态保护、历史建筑活化、传统文化传承作为城市更新的前置条件，以此延续城市历史肌理与传统风貌，最终实现“家家泉水，户户垂杨”这一独特城市景观的永续留存。二是以“民生为本、宜居导向”为宗旨，提升居民幸福感。济南市始终牢记“城市建设要为人民服务”的根本宗旨，将老旧小区改造、公共服务配套、居住环境优化作为出发点，优先解决群众急难愁盼的基础设施短板与生活品质问题，使城市更新的成果覆盖全市广大市民，切实提升城市宜居性和居民幸福感。三是以“存量盘活、内涵发展”为路径，推动集约高效转型。济南将存量盘活与内涵发展作为城市建设的核心方向，摒弃“摊大饼”式的外延扩张，有效盘活闲置土地、老旧厂区、低效楼宇等资源，推动城市发展从追求规模增长向注重质量效益转变，最终形成集约高效、可持续的城市发展新格局。
济南城市更新的政策支撑体系
济南市为城市更新工作的规范与长效推进提供有力的制度保障，建立了一套法治化引领、系统化布局、全流程保障的城市更新政策体系，并且逐步形成了独具地方特色的政策框架。
在法治保障层面，济南市发布并实施了《济南市城市更新条例》，让城市更新工作更加规范化、法治化。该条例明确规定了城市更新应遵循的基本原则、实施主体、实施流程、保障措施与责任机制等内容，从根本上为城市更新工作设定清晰轨道，避免了在城市更新中出现的随意化、短期化问题。
在规划体系层面，济南市编制了市级城市更新专项规划，不仅划定了城市核心更新片区，对济南“一主一副、多点支撑”的城市空间更新布局进行了优化调整，也明确涵盖了居住提质、产业升级、生态修复、文化保护、设施完善的五大重点更新方向，致力于实现全域统筹、片区联动、分步实施的良好成效。
在配套实施层面，济南市通过发布多项相关政策，构建起“顶层法规+专项规划+实施细则”的政策体系。该体系覆盖规划管控、土地供给、资金筹措、群众参与以及运维管理等多个重要环节。同时，济南市建立起公众参与和社会监督机制，有效解决了城市更新推进过程中长期存在的资金、土地、群众利益等核心问题。
济南城市更新的发展方向
济南市要落实建设强省会的整体规划，也要满足城市自身发展的实际需要。因此，济南城市更新在未来阶段将重点聚焦五大核心发展方向，致力于将自身打造成为黄河流域城市更新的示范性标杆。
在深化老城有机焕新方面，要把保护历史城区作为核心任务，持续推进对明府城、老商埠、洪楼等片区的保护性更新，基础设施和公共服务配套也要持续完善；在保护传统风貌的前提下，要深度融合文化、旅游与商业，实现历史文脉和现代生活的有机交融，持续激发历史街区活力。
在推进产城融合方面，要不断激活城市发展的内生动力，把老旧工业区和低效产业载体合理盘活，同时对科创、金融、医疗、高端制造等主导产业进行布局，还要建设高水平产城融合示范区，推动产业转型与空间优化协同共进，从而提升省会经济水平与对外辐射带动能力。
在强化民生服务补短板方面，要以打造宜居泉城为导向，连片改造老旧小区与城中村，完善教育、医疗、养老、交通、绿地等公共服务配套，还要针对性地解决城市内涝、交通拥堵等居民长期关注的问题，构建高品质、宜居宜业的城市生活空间。
在生态绿色更新方面，要把生态环境改造当成城市更新的重点内容，依托山体修整、河道治理、滨水绿道等工程，融合自然山水与泉城特色，构建起完整的城市生态景观体系。同时也会在城市建设中推行低碳绿色的更新方式，把泉城专属的生态优势凸显出来。
在推进智慧治理方面，要积极推动智慧精细的城市治理，把依托数字技术搭建的济南市城市运行管理服务平台完善好，建立起建管并重的长效机制，协调推进城乡区域一体化更新，这样就能全面提升治理的现代化水平，为城市更新的可持续发展提供坚实保障。
当前国家正在不断推进城市更新的整体工作，济南的城市更新工作紧密结合了本地的城市特点，以科学态度为引领、完善政策为支撑、民生发展为核心、文脉传承为底线，成功探索出了一条深度符合泉城发展实际的内涵式、有机更新的独特道路。
实施路径上，相关部门将通过保护历史街区、整治老旧社区和重新开发低效空间等途径，对城市进行有机更新和渐进式改造；制度建设上则出台了适配地方发展的规章制度、制定了城市更新专项规划，还建立起多方共同参与的工作机制，这就为城市更新工作的有序推进打好了政策基础；面向未来，济南还需要重点聚焦五大核心发展方向，持续协调好生态保护、历史传承与现代化建设的平衡，这样既能守护千年泉城的独特底蕴，又能筑牢强省会建设的空间根基，也为全国城市更新工作提供了济南的经验和样板。（作者单位：云南大学建筑与规划学院）